הבחירה שעשתה איראן בתקופה שלאחר חתימת הסכם הגרעין תביא לבחינה מחודשת של מדיניות ארה"ב לא רק ביחס למדינה זו, אלא לאזור כולו.
הרוג שתי ציפורים במכה אחת
האסטרטגיה האיראנית מבקשת לאזן בין:
- יעדים פנימיים של צמיחה כלכלית בת קיימא תוך שמירה על המבנה הפוליטי;
- משימות חיצוניות בכדי להבטיח מיקום אסטרטגי אזורי חיובי.
אם קודם לכן הושגו יעדים אלה בזכות הכנסות ממכירת משאבי אנרגיה ולהיטות דתיות, הרי שכיום, כאשר ההנחה שאיראן תציף את העולם בנפט לא הייתה מוצדקת, עימותים בין יעדים אלה יהפכו בלתי נמנעים. בהתחשב באילוצים הכלכליים החדשים, למרות הסרת הסנקציות, ההתמצאות הגדולה יותר של הרפובליקה האסלאמית לצמיחה פנימית בטווח הרחוק תחזק את הכלכלה הלאומית במדינה באופן התואם גישה שמכוונת לשיתוף פעולה ולא לעימות במזרח התיכון.
לעומת זאת, רדיפת העליונות האזורית תהיה פרודוקטיבית שכן היא תביא לשימוש לא יעיל במשאבים. תרחיש כזה, בנוסף להעמקת ההבדלים הפוליטיים הפנימיים באיראן, דורש עדכון משמעותי של האסטרטגיות של שחקנים מקומיים, כמו גם של המדיניות של ארצות הברית. פעולות שידחפו את המדינה לחזק את פוטנציאל הצמיחה הכלכלית שלה, במקום לקדם יתרון אסטרטגי יקר במזרח התיכון, יהיו מועילות יותר עבור מרבית האיראנים, כמו גם להשיג יציבות אזורית.
לאחר הסנקציות
כלכלת איראן נמצאת בצומת דרכים. בהתחשב במצב הבינלאומי המשתנה והסיכויים העולמיים לנפט, על המדינה לעשות בחירה קשה. להסרת הסנקציות לאחר חתימת הסכם הגרעין יש פוטנציאל להחייאה בצמיחה. הצעדים שננקטו בשנים האחרונות סייעו להכיל את האינפלציה, להפחית את הסובסידיות ולהשיג יציבות בשער החליפין ואף לצמיחה.
עם זאת המשק נותר חלש. האבטלה, במיוחד בקרב הדור הצעיר, נותרה גבוהה. הסיכויים לשנה הנוכחית נראים טוב יותר לאור ההקלות במגבלות הכספיות לאחר שחרור יתרות מטבע החוץ הגדולות, הגברת ייצור הנפט וכן הגברת האמון בשוק, מה שמוביל להגדלת ההשקעה. סביר להניח כי המצב הכלכלי של המדינה ימשיך להתחזק אם ייושמו הצעדים המתוכננים להגדלת הכנסות, כולל הגדלת מע"מ, ביטול הטבות מס והפחתת סובסידיות, אשר בשילוב עם ייצור מקומי ויבוא גבוה יותר יכולים להפחית את האינפלציה..
המצב שעומדת בפני איראן אינו שלילי: הנפט היום צולל. לכך מתווספת הדרישה להשקעות ארוכות טווח ויקרות להחיות מחדש את רמת הייצור לפני הסנקציה של 4 מיליון חביות ביום ולהגדיל את הביקוש המקומי. בעוד שגידול בייצור נפט באיראן והשקעות נלוות יגדילו את התוצר, מחירי היצוא הנמוכים עשויים להחליש את המצב החיצוני ואת התקציב. עם סיכויים מוגבלים לכל הסכם משמעותי לבלום היצע היצרנים הגדולים, הכנסות הנפט במהלך 3-4 השנים הבאות עשויות להיות נמוכות ב -30% ממה שחזה ההתאוששות החזקה בשנת 2016. בנוסף, הצטברות יתרות מטבע החוץ שישמשו כרית אוויר לעתיד לא בטוח תהיה זניחה. במקרה זה, לא יהיה מקום למדיניות התרחבות של הגברת הצמיחה. כך גדלו הסיכונים לשיפור נוסף.
גורמי ריסון
במקביל, כלכלה איראנית אוכפת בעיוותים מבניים משמעותיים שממשיכים לרסן את תחזית הצמיחה שלה. מחירים קריטיים, כולל שערי חליפין וריבית, עדיין לא חזרו לקדמותם; המגזר הפיננסי אוכף בהלוואות גדולות שאינן מבצעות ביצוע; המגזר הפרטי מתמודד עם ביקוש חלש וזמינות אשראי לא מספקת; חובות הממשלה גדלו והסבסוד נותר גדול. גופים במגזר הציבורי שולטים בחלק משמעותי מהמשק וגישה להלוואות בנקאיות. ניהול המגזר הפרטי והסביבה העסקית אינו מספק ואטום מה שמערער את ההשקעה הפרטית. חוסר היציבות האזורית ההולכת וגוברת, כמו גם חוסר הוודאות באשר ליישום הסכם הגרעין, מגבירים עוד יותר את הסיכונים.
סדרי עדיפויות: מקומי לעומת אזורי
במובן הרחב, איראן מבקשת להאיץ את הצמיחה הכלכלית במבנה הפוליטי הקיים תוך חיזוק מעמדה האסטרטגי המקומי. האליטה הפוליטית של המדינה, לעומת זאת, מחולקת לשתי קבוצות. אחד מהם מיוצג על ידי רפורמיסטים וממשלתו הטכנוקרטית של הנשיא רוחאני, שנותנים עדיפות לצמיחה כלכלית. לפיכך, היא נוטה יותר לחפש איזון אסטרטגי אזורי ושיתוף פעולה הדוק יותר עם כוחות חיצוניים לצורך התוכנית הכלכלית שלה. אם הרשויות החליטו לעשות ליברליזציה של הכלכלה הלאומית באמצעות רפורמות נרחבות, כמו גם לצמצם את תפקיד המגזר הציבורי הלא יעיל, ככל הנראה מסלול ההתפתחות הפנימית יעלה על כנה לטובתו.
הכוח השני מיוצג על ידי תומכי קו קשוח, הכמורה השלטת וחיל משמרות המהפכה האיסלאמית (IRGC), שיעדיפו לשמור על המבנה הכלכלי הנוכחי, מכיוון שהם בעלי חלק משמעותי בכלכלה.
שמרנים לעומת רפורמים
אם מוקצים משאבים נוספים לגורמים במגזר הציבורי, כמו גם במובן הרחב יותר של ה- IRGC והכמורה, כשהמבנה הכלכלי ללא שינוי, אז קצב הצמיחה ישתנה לאחר ההתפרצות הראשונית. כוחות אלה ישמרו על חלקם העיקרי בכלכלה הלאומית והשפעתם המשמעותית על מדיניות איראן, ובכך יובילו לתוקף מדיניות אזורית וחוץ באמצעות פיתוח כלכלי מקומי. עמדה כזו תביא לחוסר יציבות נוסף באזור מבלי להגדיל את רווחתה של המדינה.
חשוב לציין כי לא ברור אם לממשל הנוכחי של רוחאני, שעלתה לשלטון כדי ליברליזציה של הכלכלה, יש יכולת מספקת לבצע את הרפורמות הגדולות הדרושות. הוא הצליח בבחירות האחרונות, אך הוא מתמודד עם האינטרסים העוצמתיים והמבוססים של קושי הקושי. עד כה הוא השיג הצלחה בתחומים הבאים:
- ייצוב שוק המט"ח,
- הפחתה של כמה סובסידיות,
- המכיל אינפלציה.
אך ייתכן שהנשיא יתקשה לזרז את התהליך. עבור הרשויות חשיבות לזמינות המרחב לקידום, שתאפשר תמיכה ציבורית להמשך הרפורמות. קידום ולחץ בינלאומי עשויים להיות מכריעים.
איראן, נפט ופוליטיקה
בתנאים הנוכחיים, רשויות מדינה יכולות לקיים שלוש אסטרטגיות רחבות:
1) שמירה על הסטטוס קוו.
2) יישום רפורמות רחבות היקף ומתואמות.
3) ביצוע רפורמות מתונות נייטרליות פוליטיות.
האפשרות השלישית תקל על כמה מגבלות על השקעות במגזר הפרטי ועל איחוד פיסקלי במצב בו איראן מוכרת נפט עם תשואות נמוכות יותר, אך משאירה את המבנה הכלכלי והפוליטי בכללותו ללא שינוי.
שמירה על הסטטוס קוו תביא לעליה בצמיחה של עד 4-4.5% בשנים 2016–2017. כמעט מאפס בשנים 2015–2016, כשמשאבים נוספים משמשים להפחתת הגירעון, לשלם עבור התחייבויות שטרם נכללו, ולהשקת פרויקטים מושעים במגזר הציבורי. עם זאת, בסביבה בה מחירי הנפט יורדים, העלייה תאט בטווח הקרוב והבינוני לרמה שתגדיל את האבטלה. האיזון הפנימי התמידי של הכוח הפוליטי יקצה משאבים לטובת יעדים אסטרטגיים אזוריים על חשבון היעדים הכלכליים הפנימיים, ולכך יש השלכות שליליות על הצמיחה.
מסלול הרפורמה
על פי האופציה השנייה של רפורמה בהיקף נרחב, ליברליזציה כלכלית ותיקון מוקדם של עיוותים מבניים יאפשרו צמיחה בת-קיימא, אפילו עם הכנסה נמוכה מהצפוי ממכירת משאבי אנרגיה, עם עלייה חזקה בטווח הבינוני והארוך. התפתחות דינאמית כזו תגדיל את פוטנציאל ניהול הסיכונים של איראן. נפט הפך זול יותר ומחירו פחות יציב. הצלחתה של אסטרטגיה זו תהיה תלויה בשינוי במאזן הכוחות המקומי, מצד תומכי כלכלה במגזר הציבורי, לבעלי מניות מוכווני שוק. הניסיון מראה כי חשיפה ארוכת טווח של השוק, כשלעצמה, מסייעת ביצירת המשמרת הדרושה.
התרחיש השלישי, אף שהוא פוליטי הכי הרסני, יעבור במהירות לאופציה הראשונה. צעדים להתמודדות עם סוגיות פוליטיקלי קורקט, כגון איחוד תקציבי בהכנסות נמוכות והקלת חסמים בפעילות במגזר הפרטי, יכולים להרגיע באופן זמני את אי שביעות הרצון ממצב הכלכלה המקומית. אי הוודאות והגברת התחרות על כוח פוליטי, שישפיעו על חלוקת הכנסות הנפט, יהיו פרודוקטיביים נגד.
איראן: נפט ומשקיעים זרים
אם איראן תישאר באפשרות המדיניות הראשונה, ארה"ב תיאלץ להבהיר כי תוקפנות אזורית תינתן הדחה אמינה מצד ארה"ב והאזור. בנוסף, אם שחקנים גדולים ייאלצו לצאת מהשקעה ישירה בענף הנפט במדינה, הדבר יכול לעזור לשכנע את הרשויות לשנות את האסטרטגיה שלהן לגישה הולמת יותר לבעיות כלכליות פנים ולשמור על מדיניות חוץ מאוזנת.
כדי לדחוק את איראן לאופציה השנייה, על ארצות הברית וארגונים בינלאומיים לתמוך בגישה זו. שיתוף פעולה עם מדינות אחרות המייצאות נפט שכנות יבטיח מחיר נפט עולמי יציב ומציאותי, יחזיר את התלות ההדדית המסורתית, ויסייע לכוון את הרפובליקה האיסלאמית לנקוט במדיניות חוץ של שיתוף פעולה אזורי ושיתוף פעולה. תלות הדדית מוגברת עם השוק העולמי וגידול בזרם ההון הזר יעודדו את איראן לנקוט במדיניות פחות עימותית ברמה המקומית, ובכך לתרום ליציבות האזור.
במקרה של האופציה השלישית, יתכן כי בעלי העניין המקומיים והעולמיים יצטרכו לנקוט בצעדים כדי לדחוף את הרשויות לעמדה פוליטית אקטיבית יותר. בפרט, ההרפיה של מגבלות הסחר ושיתוף ההשקעות שאינן נפט עשויה לנבוע ממדיניות הרפורמה המקומית. דרך נוספת להשפיע על איראן - הקפאת נפט על ידי יצרנים גדולים לתמוך במחירים יכולה להיות תמריץ לשינויים פוליטיים נועזים.
בחירה נכונה
כל השחקנים המעורבים בדינמיקה אזורית מעוניינים לדחוף את איראן לבחור בתרחיש שני ולנהל מדיניות כלכלית מתאימה ורפורמות מבניות. ביזור קבלת ההחלטות והתפקיד ההולך וגובר של השוק בהקצאת המשאבים, יחד עם תפקידו המצטמצם של המגזר הציבורי, הם מכריעים. צעדים אלה יתרמו לצמיחה, להגדלת הזדמנויות התעסוקה ויתמכו בשילוב איראן בכלכלות האזוריות והעולמיות. זה יתרחב עוד יותר את הפוטנציאל של החלק המתון של החברה, שבחר ברוחאני בשנת 2013 וניצח בבחירות האחרונות לפרלמנט.
שותפי סחר מרכזיים בתמיכת ארצות הברית, משקיעים בינלאומיים ומוסדות הלוואות רב-צדדיים יכולים למלא תפקיד חשוב בתהליך זה. בעוד שכוחות פנימיים ישלטו במחלוקות על התמקדות פחות מהצפוי בהכנסות נפט, כוחות חיצוניים יכולים להשפיע על כיוון הקצאת המשאבים ולעזור למדינה להשיג מטרה כפולה.
אזורים בהם יימשך הצורך בהשקעה חיצונית באיראן - נפט ופיתוח פעילויות היי-טק במגזרים אחרים הנחוצים כדי להתמודד עם האבטלה הגוברת של צעירים משכילים יותר. האינטרס של המשקיעים הזרים לקיים מדיניות שוק הולמת בשותפות עם משקיעים מקומיים, פחות עמוס על ידי רגולציה ושליטה מופרזים.
